Die Staatsanwaltschaft und die Steuerung der politischen Justiz in der DDR

In den meisten Darstellungen von Repression und Kontrolle in der DDR nimmt das Ministerium für Staatssicherheit (MfS) eine dominante Rolle ein. Doch diese »Stasifizierung« verengt und verzerrt den Blick auf Repressionspraktiken, bei denen andere Ermittlungsorgane ebenso von Bedeutung waren. Institutionen wie die Polizei oder, in den frühen Jahren der DDR, die wichtige Zentrale Kontrollkommission (ZKK), die mit Wirtschaftsverfahren oft Enteignungswellen einleitete, wurden in der Forschung bislang vergleichsweise wenig beachtet. Ebenso wenig wurde das Ineinandergreifen von Repression und Integration ausreichend betrachtet. Dieser Befund zeigt sich deutlich im Bereich der politischen Justiz. Zum sogenannten Untersuchungsorgan, den geheimpolizeilichen Ermittlern der Linie IX des MfS,[1] wurden mehrere Monografien verfasst,[2] zu anderen an den Verfahren beteiligten Institutionen deutlich weniger. Über die Staatsanwaltschaft existierte lange Zeit nur ein substanzieller Aufsatz,[3] und bis dato gibt es keine empirisch gesättigte Monografie über ihre Rolle im politischen Strafprozess.[4]

Zu diesem Ungleichgewicht trug der Umstand bei, dass dem MfS schon in der Forschung der 1990er-Jahre oft eine dominierende Rolle in Verfahren gegenüber den Justizorganen zugesprochen wurde, in denen es als Ermittlungsorgan, in der Sprache des MfS als »Untersuchungsorgan«, tätig war. Einzelne Autoren sahen in der Staatsanwaltschaft lediglich den »Erfüllungsgehilfen«[5] des MfS oder bezeichneten sie gar als »Staffage«[6] im Gerichtssaal. Das Gericht fällte dann in diesem Szenario meist ein »Urteil nach Antrag« (UNA) im Sinne der Staatsanwaltschaft,[7] spielte also eine noch untergeordnetere Rolle als die Staatsanwaltschaft. In Extremfällen habe das MfS den übrigen Verfahrensbeteiligten sogar Anweisungen erteilt.[8] Gelegentlich wurden zwar Zweifel an der empirischen Grundlage für derartige Einschätzungen zur Rolle der Staatsanwaltschaft geäußert,[9] aber es fehlt an systematischen Arbeiten zum Verhältnis der unterschiedlichen Akteure, um diese genauer bestimmen zu können.

Im Folgenden soll diese Dominanzthese genauer beleuchtet und neueren Forschungsergebnissen gegenübergestellt werden. Dies führt zu der Frage, ob und von wem die politische Justiz im SED-Staat gesteuert wurde. Abschließend plädiere ich für eine Weitung des Begriffs der politischen Justiz in der DDR.

I. Die Dominanzthese – Indizien und Positionen der Forschung

Die Dominanzthese beruht bei genauer Betrachtung auf erstaunlich wenigen Indizien. Beispielsweise wird eine MfS-interne Weisung zu Festnahmen nach dem Volksaufstand vom 17. Juni 1953 herangezogen: »Sollte es Schwierigkeiten geben, ist der Staatsanwaltschaft zu sagen, die Staatsanwälte sollen sich an den Generalstaatsanwalt Melsheimer wenden, der darüber durch Generalleutnant Mielke informiert ist.«[10] Erich Melsheimer selbst übernahm Schlussberichte des MfS, mit nur wenigen Schönheitskorrekturen versehen, in seine Anklageschriften.[11] Darüber hinaus findet sich in der Entstalinisierungsphase ein ZK-Bericht von 1962, der den starken Einfluss des MfS in Verfahren kritisiert, insbesondere weil das MfS das Personal der Staatsanwaltschaft überprüfe. Die Staatsanwälte würden Rechtsverstöße dulden, da sie ihnen bekannt und sie daher »befangen« seien.[12] Schließlich existiert eine ausführliche Darstellung der Verfahren gegen den Dissidenten Robert Havemann in den 1970er-Jahren, aus der hervorgeht, dass das MfS geradezu Drehbücher verfasst hat, an die sich Staatsanwälte und Richter zu halten hatten.[13] Die detaillierte Beschreibung der Verfahren gegen Havemann und die Bekanntheit des Vorgangs führten dazu, dass sein Fall oftmals exemplarisch für das Vorgehen des MfS in der Honecker-Ära angeführt wurde. Doch bei genauerer Betrachtung wird klar, dass es sich aufgrund der Prominenz des Angeklagten vielmehr um einen Ausnahmefall handelte.

Im Zuge eines Forschungsprojektes über Rechtsanwälte im politischen Prozess der späten DDR wurden ca. 1800 Fälle mithilfe einer Datenbank analysiert, und einige Fälle – darunter auch die Causa Havemann – exemplarisch untersucht.[14] Dabei kamen Zweifel auf, ob die Dominanzthese, zumindest in ihrer Absolutheit, der damaligen Rechtswirklichkeit entspricht. Die Indizien für eine direkte Einflussnahme des MfS fanden sich in viel geringerem Ausmaß und seltener als angenommen, »Drehbücher« wie bei Havemann in keinem weiteren Fall.

Die Havemann-Verfahren Ende der 1970er-Jahre erwiesen sich im Vergleich zum Gros der politischen Verfahren als geradezu atypisch. Robert Havemann war eine Ausnahmegestalt, ein kommunistischer Dissident mit einer NS-Widerstandsbiografie, der stark im Eurokommunismus verwurzelt und eine Art Anti-Honecker war. Es ging darum, ihn zu bekehren oder mundtot zu machen. Die Verfolgung mit juristischen Mitteln bildete dabei nur eine vergleichsweise kurze Episode. Sie war wegen der Bedeutung des kommunistischen Häretikers mit der SED-Spitze abgestimmt. Die Anweisungen ergingen also im Auftrag der Partei und waren vor allem deshalb und nicht allein aufgrund der Machtfülle des MfS für alle Staatsvertreter im Verfahren verpflichtend.

Weitere Zweifel an der Dominanzthese lässt die starke Stellung der Staatsanwaltschaft im Gesetz aufkommen. Bereits das Staatsanwaltsgesetz (StAG) von 1952 nannte als Aufgabe der Staatsanwälte die »Aufsicht über die Gesetzlichkeit«.[15] Laut Strafprozessordnung (StPO) leitete und beaufsichtigte die Staatsanwaltschaft das Ermittlungsverfahren.[16] Diese Rechtskonstruktion war aus dem sowjetischen System übernommen worden. Dort hatte der Staat die Aufgabe, den Willen der anfangs noch kleinen Kommunistischen Partei durchzusetzen. Damit der Staatsapparat auch entsprechend funktionierte, wurden verschiedene Kontrollinstitutionen, wie die kommunistische Geheimpolizei Tscheka oder auch die Staatsanwaltschaft, eingesetzt.[17]

Vor diesem Hintergrund scheint es wenig plausibel, dass die SED einer Institution die »Aufsicht über die Gesetzlichkeit« zusprach und sie gleichzeitig vollkommen entmachtete. Rechtliche Normen und Dominanzthese widersprechen sich hier offenkundig. Zwar ist bekannt, dass sich kommunistische Regime über den Wortlaut von Gesetzen hinwegsetzen. Eine Reihe von Autoren hat deswegen versucht, das Rechtssystem der DDR unter Rückgriff auf die Doppelstaat-Theorie von Ernst Fraenkel zu beschreiben[18] und dabei das willkürliche maßnahmenstaatliche Element betont.[19] In diesem Zusammenhang wird von »Normensimulation« gesprochen.[20] Allerdings übersieht eine Interpretation, die das Recht zur reinen Fassade erklärt, dass dessen Normen auch dazu dienten, den eigenen Apparat zu steuern. Vor diesem Hintergrund leuchtet es ein, dass das Rechtssystem der DDR einem Prozess unterlag, der in der Literatur meist als »Verrechtlichung« bezeichnet wird.[21] Dieser Begriff verweist zutreffend auf eine stärkere Normierung rechtlicher Verfahren – auch im Bereich der politischen Strafjustiz.[22] Allerdings insinuiert der Begriff der »Verrechtlichung« auch, es handele sich hier um geregelte Verfahren im rechtsstaatlichen Sinne. Dies aber kann für die DDR-Justiz ausgeschlossen werden, wie politische Eingriffe in Prozesse ausreichend dokumentieren.[23] Daher, so wird hier argumentiert, scheint es angebrachter, nicht von »Verrechtlichung«, sondern von »Verregelung« zu sprechen.

Ein weiteres Argument gegen die Dominanzthese ergibt sich aus der praktischen Arbeitsteilung in Ermittlungsverfahren. Das MfS präsentierte der Staatsanwaltschaft seine Ergebnisse bei Ermittlungsende in sogenannten Schlussberichten. Immer wieder ist behauptet worden, dass das MfS damit die Verfahren präjudizierte und die Staatsanwaltschaft die Ermittlungsergebnisse lediglich übernommen habe.[24] Zum einen wird dabei außer Acht gelassen, dass die Strafprozessordnung der DDR vorschrieb, polizeiliche Ermittlungsvorgänge generell mit derartigen Berichten abzuschließen.[25] Zum anderen unterbreitete das MfS in der Regel – jedenfalls soweit dies aktenmäßig nachvollziehbar ist – keine Vorschläge hinsichtlich der zu verhängenden Strafe. Eine Stichprobe von Schlussberichten belegte zudem, dass die Staatsanwälte keineswegs die Vorlagen des MfS wörtlich übernahmen, sondern die Ermittlungsergebnisse nach eigenen Gesichtspunkten zusammenfassten, und auch die Subsumtion unter Straftatbestände, wenn auch meist nur geringfügig, ändern konnten.[26] Auch im weiteren Verfahrensverlauf war in den Akten der Massenverfahren kaum ein direkter Einfluss durch das MfS sichtbar.

Entgegen Einschätzungen, das MfS habe systematisch Prozessverläufe kontrolliert,[27] konnten in den Verfahren der 1970er- und 1980er-Jahre zudem kaum Prozessberichte von MfS-Ermittlern nachgewiesen werden, in denen etwa ein Untersuchungsführer im Gerichtssaal den Verhandlungsverlauf dokumentierte. Das MfS kümmerte sich in den meisten Verfahren offenbar nur wenig um die Hauptverhandlungen. Anwesend waren meist nur Vertreter der HA XIV, also des Haftbewachungspersonals, nicht die juristischen Spezialisten der HA IX. Prozessdokumentationen durch das MfS sind rar, man begnügte sich meist mit der Archivierung der offiziellen Prozessdokumente.[28] Überspitzt könnte man sogar von einem weitgehenden Desinteresse des MfS am weiteren Verfahren sprechen. Allerdings wirft auch dies Fragen auf. Wenn ein derart auf Kontrolle ausgerichteter Apparat wie das MfS den weiteren Verlauf des Verfahrens sich selbst überließ, musste ihm der Ausgang dann nicht relativ gesichert erscheinen? Und wenn der Prozessverlauf nicht durch Absprachen, Anweisungen oder gar vorgefertigte »Drehbücher« bestimmt war, wodurch dann?

II. Aspekte der Eigenständigkeit

Die Analyse von ca. 1800 politischen Verfahren aus den 1970er- und 1980er-Jahren deutet darauf hin, dass es eine eigenständige Prozessvorbereitung und interne Abstimmungen der Staatsanwälte gab.[29] Die Vermutung, dass man der Staatsanwaltschaft für die politische Justiz der DDR eine zumindest relativ eigenständige Rolle zubilligen muss, scheint sich anhand vorläufiger Ergebnisse eines Forschungsvorhabens zur Staatsanwaltschaft zu bestätigen.[30] Untersucht werden dabei unter anderem die Entstehung der rechtlichen Normen, die Abstimmungsprozesse im Verfahren, die Personalrekrutierung, die Kontrolle der Staatsanwaltschaft und die Lenkung der Verfahren insgesamt. Am Beispiel von Propagandadelikten, Hetze und Staatsverleumdung werden chronologisch mehr als 100 Fälle entlang einzelner Verfahrensschritte analysiert.

Im Laufe der Untersuchungen zeigte sich, dass das Verhältnis beider Ermittlungsorgane nicht statisch war. Vielmehr veränderte es sich sowohl im Laufe der Jahre, in den unterschiedlichen Justizbereichen, als auch in den unterschiedlichen Etappen eines politischen Strafverfahrens. In den Anfangsjahren der DDR hatte das MfS eine starke Stellung inne und verfolgte eine intensive und willkürliche Verhaftungspraxis. Diese Phase ist nicht sonderlich gut erforscht, doch vermutlich war dieses Vorgehen eine Folge der engen Zusammenarbeit mit den sowjetischen Repressionsorganen. Schon die MfS-Vorläufer fungierten als deren »Hilfsorgane«.[31] Veränderungen brachte weniger das erwähnte Staatsanwaltsgesetz von 1952, als vielmehr die Entstalinisierung. Während anfangs nur wenige grobe, aus dem Besatzungsrecht und der Verfassung abgeleitete Normen existierten, sorgte ab 1957/58 zunächst das Strafrechtsergänzungsgesetz (StEG) für eine differenziertere Normierung der politischen Straftaten. Das MfS hatte schon im Vorfeld seine hypertrophe Festnahmepraxis revidieren und Hunderte politische Gefangene freilassen müssen.[32] Zwischen 1958 und 1962 kam es infolgedessen zu teilweise erheblichen Konflikten zwischen der Generalstaatsanwaltschaft und dem MfS. Sie entzündeten sich an der Personalpolitik der Staatsanwaltschaft und der Frage, ob die Geheimpolizei diese beeinflussen dürfe. Das MfS versuchte in dieser Phase, zu stark eigenständig agierende Staatsanwälte loszuwerden. Aufgrund der Krankheit von Melsheimer und der damit einhergehenden jahrelangen Vakanz an der Spitze der Generalstaatsanwaltschaft verschärfte sich der Konflikt weiter und endete erst, als 1962 Josef Streit Generalstaatsanwalt wurde. Dieser war zuvor seit 1954 als Sektorenleiter Justiz in der wichtigen Abteilung für Staats- und Rechtsfragen der oberste Wächter des zentralen Parteiapparates der SED über die Justiz.[33] Es scheint unrealistisch anzunehmen, dass ein SED-Funktionär, der es gewohnt war, Weisungen zu erteilen, sich einfach dem MfS unterordnen würde. In der Tat zeigte sich, dass Streit auch in seiner neuen Funktion dem MfS Grenzen setzte. Gleichwohl kooperierte er in vielen Fragen und verfolgte auch nicht grundsätzlich andere Ziele als die Tschekisten. Doch die Entscheidung über Personalfragen beispielsweise behielt er sich – im Einklang mit der Partei – selbst vor. Vordergründige Einmischungen des MfS in die Personalpolitik wies er zurück.[34] Laut einem IM-Bericht wollte Streit in dieser Sache sogar beim zuständigen ZK-Sekretär, Erich Honecker, intervenieren, der kurz zuvor noch einer seiner Vorgesetzten im zentralen Parteiapparat gewesen war.[35] Auch wenn ein derartiges Gespräch nur indirekt dokumentiert ist, sprechen Indizien dafür, dass die Kontrolle des MfS über die Personalpolitik der Generalstaatsanwaltschaft deutlich sank.

Auch in der Rechtspflege selbst gab es in dieser Zeit Veränderungen, die mit den sogenannten Rechtspflegeerlassen des neuen Staatsrates Anfang der 1960er-Jahre verbunden waren.[36] Parteichef Ulbricht trieb über diese Institution eine Justizreform voran. In deren Zuge wurde das Justizministerium teilweise entmachtet und auch das MfS verlor an Einfluss, wohingegen das Oberste Gericht und auch die Generalstaatsanwaltschaft aufgewertet wurden. In solchen Phasen der Neuorientierung der Justiz flackerten in der DDR immer wieder kleinere Konflikte auf, zwischen den Staatsanwälten und dem MfS, aber auch unter verschiedenen Gruppen der Staatsanwaltschaft. Einer dieser Konflikte drehte sich um die Gesetzeskonformität von Entscheidungen. Solche Kontroversen gab es auch in späteren Jahren, aber nie wieder so stark wie um das Jahr 1960. Die Korrespondenzen der obersten Justizorgane jener Tage belegen deutliche Differenzen über Zuständigkeiten, beispielsweise bei der Anleitung der Gerichtsbarkeit. Hier standen sich vor allem der Präsident des Obersten Gerichtes, Heinrich Toeplitz, und die damalige Justizministerin, Hilde Benjamin, gegenüber.[37] Zur gleichen Zeit rang das MfS mit der Generalstaatsanwaltschaft um die Kontrolle über die Personalpolitik. Unter anderem ging es dabei um die Frage, welche Staatsanwälte zu einer engen Kooperation mit dem MfS bereit waren, und welche Staatsanwälte eher eigene Kompetenzen durchsetzen wollten.[38]

Im Verlauf der 1960er-Jahre erlosch Ulbrichts Reformelan. Im Jahr 1968 regelte ein neuer Normierungsschub mit einer neuen Verfassung und erstmals mit einem genuinen DDR-StGB und einer neuen StPO die Delikte, aber auch die Beziehung der Justizorgane untereinander genauer. Mit dem Machtantritt Erich Honeckers 1971 begann ein justizpolitisches Rollback, eine »neue Justizpolitik«.[39] Insbesondere nach der förmlichen Abschaffung des Rechtspflegeerlasses 1973 wurden die Rollen der Justizorgane neu austariert und die Staatsanwaltschaft aufgewertet. Diese zunehmende Verregelung bestand vor allem darin, dass der Rahmen für die einzelnen Ermittlungs- und Justizorgane enger gefasst wurde und ihr Handeln, selbst bei relativer Eigenständigkeit, für die Partei und die Organe untereinander berechenbarer wurde. In diesem Prozess spielte die tendenzielle Aufwertung der Staatsanwaltschaft eine nicht unwichtige Rolle.

Auch in den Phasen der einzelnen politischen Verfahren veränderte sich die Stellung der Ermittlungsorgane zueinander. Vereinfacht ausgedrückt: Zu Beginn eines Verfahrens dominierte das MfS, gegen Ende die Staatsanwaltschaft. Das MfS entschied weitgehend allein, ob überhaupt Ermittlungen gegen Personen eingeleitet, beziehungsweise Ermittlungen bis zur Anklagereife vorangetrieben wurden. Dass bei solchen politischen Opportunitätsentscheidungen offenbar des Öfteren auch die SED konsultiert wurde, belegen Einzelbeispiele.[40] Systematisch erforscht ist dieser Bereich jedoch bislang nicht. Die vom MfS geforderte Untersuchungshaft wurde von Haftstaatsanwälten und Haftrichtern wohl meist gebilligt. Diese hatten ihre Positionen manchmal mehrere Jahrzehnte lang inne und wurden zu willfährigen Helfern des Systems.

Für die sogenannten IA-Verfahren, benannt nach den sie führenden IA-Staatsanwaltschaften und Richterkammern, in denen das MfS ermittelt hatte, waren bei der Generalstaatsanwaltschaft der DDR von 1956, beziehungsweise 1958 bis 1986, also fast drei Jahrzehnte, Walter Wagner und Erich Nienkirchen zuständig, bevor sie aus gesundheitlichen Gründen aus dem Amt ausschieden. Zuvor hatten sie sich schon als IA-Staatsanwälte bei der Bezirksstaatsanwaltschaft und als leitende Kreisstaatsanwälte bewährt.[41] Ab dem Moment der Anklageerhebung übernahm die Staatsanwaltschaft die Regie. Im Wesentlichen waren die vom MfS ermittelten Verfahren dann aber präjudiziert. Die politische Staatsanwaltschaft, die sogenannten IA-Staatsanwälte, kontrollierte, ob die Ermittlungen formal den Gesetzen entsprachen, und wies ideologisch die »Gesellschaftsgefährlichkeit« der Tat nach.[42] Innerhalb der Staatsanwaltschaft und ohne Hinzuziehung des MfS wurde das zu beantragende Strafmaß austariert. Die untergeordneten Staatsanwälte schickten ihre Anklage und ihr Strafmaßplädoyer schon vor Prozessbeginn zur Bestätigung an die Abteilung IA der Generalstaatsanwaltschaft.[43] Damit war faktisch auch der Prozessausgang selbst präjudiziert. Ein Fallenlassen der Anklage oder gar ein Freispruch war unwahrscheinlich, und selbst eine größere Modifizierung des Strafmaßes unterblieb in der Regel. In späteren Jahren war das Urteil nach Antrag zwar nicht mehr maßgeblich, aber die durchschnittliche Höhe des Richterspruches lag im Schnitt nur ca. drei Prozent unter dem Strafantrag der Staatsanwaltschaft.[44] Diese Abweichung war deutlich geringer als in Strafverfahren in der Bundesrepublik, auch als in nicht MfS-bestimmten in der DDR, sogar geringer als in der willkürlichen Volksgerichtsjustiz des NS-Staates.[45] Dieses eher auf eine »verkrüppelte« Prozesskultur hinweisende Indiz war gerade einmal ausreichend, die unterschiedlichen Rollen der staatlichen Verfahrensbeteiligten im Prozess zu markieren.

Richter und Staatsanwälte in hervorgehobenen Positionen waren Nomenklaturkader der SED und unterlagen insofern der doppelten Anweisung und Kontrolle. Die oberen Gerichts- und Staatsanwaltschaftsinstitutionen schalteten sich, wenn es sein musste, schon vor dem Urteil in das Verfahren ein, berieten oder »instruierten«.[46] Dieser Mechanismus funktionierte vom zentralen Partei- und Staatsapparat, vom Obersten Gericht beziehungsweise der Generalstaatsanwaltschaft bis hinunter in den kleinsten Gerichtssaal. Allein dieser Befund verdeutlicht, dass es sich bei den Veränderungen in der politischen Strafjustiz der DDR eher um eine Verbürokratisierung und eine Verregelung und weniger um eine Verrechtlichung handelte.

Die Staatsanwälte arbeiteten oft jahrelang mit dem MfS eng, in manchen Fragen und Phasen unkritisch, ja unterwürfig zusammen. Aber die Staatsanwaltschaft war keineswegs ohne Einfluss, vielmehr erhöhte und sicherte die Zusammenarbeit die Regelkonformität des Verfahrens nach außen hin. Mitte der 1980er-Jahre forderte die Partei die Staatsanwälte geradezu explizit auf, eigenständiger zu agieren. Die parteikameradschaftliche Zusammenarbeit der Ermittlungsorgane sei gewünscht, aber »kumpelhaftes« Miteinander sollte unterlassen werden, hieß es.[47]

In der Regel gab es also keine Weisung des MfS, sondern eine relative Eigenständigkeit der Staatsanwaltschaft bei grundsätzlich großer Konformität und einer Präjudizierung durch die anfänglichen Ermittlungen. Dies steht der schlichten Dominanzthese entgegen, die eine Art Weisungsabhängigkeit unterstellt. Vielmehr wurde durch Formen indirekter Steuerung erreicht, dass bei relativer Eigenständigkeit der Justiz- und Ermittlungsorgane die von der SED geforderte Einheitlichkeit der Rechtsprechung gewahrt wurde.[48] Dies setzte eine Konformität der Ermittlungs- und Justizorgane voraus, die etwa durch die Kaderauswahl, die Ausbildung, gesetzliche und auch untergesetzliche Regelungen sowie Kontrolle und Parteimitgliedschaft sichergestellt werden sollte. Die Kontrolle des Staatsapparates durch das MfS war dabei nur ein – wenngleich bedeutender – Faktor unter mehreren anderen.

III. Justizlenkung mithilfe der Leiter- und Stellvertreterberatungen

Die konformitätsfördernden Faktoren der indirekten Justizlenkung sind grundsätzlich von Hubert Rottleuthner beschrieben worden.[49] An dieser Stelle soll einer der bedeutsamsten und bisher wenig erforschten Aspekte dieser Steuerungspraxis näher untersucht werden: die Leiterberatungen der Justiz- und Sicherheitsorgane sowie ihrer Stellvertreter.[50] Die Genese dieser Zusammenkünfte wird oft auf die Zeit um das Jahr 1973 datiert.[51] Im Rahmen der neuen Forschung zur Staatsanwaltschaft konnte ihre Entstehung jedoch im Kontext der Rechtsreformen von 1963/64 sowie ihrer Arbeitsweise rekonstruiert werden.[52]

Als mit den Rechtspflegebeschlüssen Anfang der 1960er-Jahre eine neue Phase der Justizreform eingeleitet wurde, musste die Rangfolge zwischen den Institutionen neu ausgehandelt werden. Insbesondere das Oberste Gericht und das Justizministerium rangen um eine Art Leitkompetenz. Außerdem bemängelte Ulbricht, dass die inhaltliche Umsetzung der Reform – hier ging es um die Zurückdrängung der Kriminalität durch Resozialisierungsentscheidungen – zu langsam erfolge. In den Jahren nach dem Mauerbau hoffte man, die Mehrheit irregeleiteter Delinquenten integrieren zu können. Dieser Resozialisierungsgedanke war allerdings stark politisiert und strebte die Eingliederung in die sozialistische Gemeinschaft an. Wer mangels günstiger politischer Sozialprognose in diesem Sinne als nicht besserungsfähig galt, fiel nach wie vor dem harten »Feind«-Strafrecht anheim. Dennoch sollte bei der Beurteilung der Straftäter stärker differenziert werden.[53]

Da die Gerichte und die an der Resozialisierung beteiligten Institutionen nach Ansicht von Ulbricht die Reformgedanken zu zögerlich umsetzten, drängte er auf eine stärkere Kooperation der Leiter der obersten Justiz- und Ermittlungsorgane: zwischen der Ministerin der Justiz, dem Präsidenten des Obersten Gerichtes und dem Generalstaatsanwalt.[54] Die Justizabstimmung in der DDR war auf der obersten Ebene daher nicht das Ergebnis von Weisungen, sondern das Resultat einer »Nomenklaturkaderkommunikation« der genannten Institutionen im Benehmen mit dem zentralen Parteiapparat.[55] Die Reibungsverluste, die in der Abstimmung zwischen diesen Institutionen aufgetreten waren, sollten auch dadurch reduziert werden, dass die Bedeutung der Institutionen untereinander neu austariert wurde. Die Federführung für die Leiterberatungen wurde im ersten Jahrzehnt nach ihrem Entstehen dem Obersten Gericht zugesprochen, was als ein Signal in Richtung einer stärkeren Gesetzeskonformität verstanden werden kann. Das Justizministerium unter Hilde Benjamin, die jahrelang das Gesicht der politischen Justiz geprägt hatte, verlor damit an Einfluss. Es ist bezeichnend für diese Reformjahre, dass nicht von vornherein feststand, dass das MfS zu dieser Runde der Rechtspflegeorgane automatisch hinzugezogen würde. Offenbar musste Erich Mielke erst um die Teilnahme in diesem Gremium der obersten Juristen buhlen.[56] Das neue Gremium taucht bis zum Ende der DDR in keinem Gesetz, in keiner Verfassung auf. Dennoch sollte es in enger Abstimmung mit der Partei bis zum Untergang Honeckers die Leitlinien der Justizpolitik maßgeblich bestimmen. Hier wurden Kriminalstatistiken zusammengestellt, Gesetzesvorschläge erarbeitet und abgestimmt und Gesetzesinterpretationen im Detail festgelegt, wobei der letztgenannte Aspekt für die Justizsteuerung am bedeutsamsten war.

Ab 1973 – bereits unter Erich Honecker – übernahm die Generalstaatsanwaltschaft die Federführung für das wichtigste Steuerungsorgan. Zu diesem Zeitpunkt wurde der Rechtspflegeerlass Ulbrichts auch förmlich aufgehoben.[57] Es ist bezeichnend für die Verschiebung der Gewichte innerhalb der Justiz- und Ermittlungsorgane, dass die Initiative dazu von Generalstaatsanwalt Streit selbst ausgegangen war, dem Honecker in dieser Frage folgte.[58] Es entsprach Honeckers Rechtspolitik, die Justiz wieder stärker parteilich zu binden. Da der ehemalige ZK-Mann Streit nun dieses Gremium leitete, war es stärker der Partei untergeordnet. Ohnehin war ein hoher Vertreter des ZK-Apparates, meist der Sektorenleiter Justiz und damit ein Nachfolger Streits in dieser Funktion, als »Gast« in den Sitzungen vertreten. Mit der strukturellen Veränderung wurde eine Straffung der Verfahren und eine Verhärtung der politischen Justiz eingeleitet. Insbesondere Ende der 1970er-Jahre, als unter dem Eindruck der KSZE-Entscheidung von Helsinki und dem Druck der Ausreisebewegung die Strafgesetze verschärft wurden, kam das Gremium besonders intensiv zum Einsatz. Durch fast im Monatsturnus stattfindende Sitzungen wurde die Rechtsanwendung durch »gemeinsame Standpunkte« der aktuellen Situation angepasst. An diesen Sitzungen war das MfS in der Regel beteiligt, wenn auch meist nicht hochrangig.[59] Wie die MfS-internen Dokumente zeigen, brachte sich das MfS auch mit eigenen Stellungnahmen in die Diskussionen ein. Nach außen, in den »Informationen des Obersten Gerichtes«, wurde die Beteiligung des MfS jedoch kaschiert. Die Urheberschaft der »Standpunkte« wurde meist auf das Oberste Gericht und die Staatsanwaltschaft beschränkt, gelegentlich auch im Verbund mit anderen Organen, wie dem Ministerium des Innern (MdI).[60] So wurden beispielsweise 1984 in der gemeinsamen Position zur Aufenthaltsbeschränkung das Oberste Gericht, das Ministerium des Innern, die Generalstaatsanwaltschaft und das Ministerium der Justiz genannt. Jedoch hatte auch das Ministerium für Staatssicherheit dem Dokument zuvor seine »Zustimmung gegeben«.[61]

Das geschilderte Abstimmungsprozedere führte – zugespitzt formuliert – zu »Kochbuch«-Verfahren. Jeder der von Staats wegen am Prozess Beteiligten konnte aufgrund der normativen Vorabstimmung wissen, was von ihm erwartet wurde. Der Ermittler, der Staatsanwalt und der Richter bekamen durch diese abgestimmten Standpunkte präzise Orientierungen. Bekannt ist vor allem der gemeinsame Standpunkt, der Entlassungen und Versetzungen von Ausreiseantragstellern an ihrer Arbeitsstelle rechtsfest machen sollte. Durch die Beachtung von Formalien und die Regelung von Zuständigkeiten sollte verhindert werden, dass derartige Personalentscheidungen vor Gerichten angegriffen werden konnten. Gleichzeitig sollte der wahre Hintergrund der Kündigung – der Ausreisewunsch – im Verfahren durch vorgeschobene Gründe verschleiert werden.[62]

Im Bereich der politischen Justiz scheint am ausführlichsten die »Kommentierung« des dritten Strafrechtsänderungsgesetzes gewesen zu sein, das Ende der 1970er-Jahre der Abwehr von Ausreiseanträgen diente, deren Zahl sich im Gefolge der Unterzeichnung der KSZE-Schlussakte geradezu explosionsartig entwickelte. Was war beispielsweise als schwere Republikflucht einzustufen und was nicht, wie war der eine Straftatbestand gegen den anderen abzugrenzen? Jede Institution hatte durch geeignete interne Anweisungen und Kontrollen dafür zu sorgen, dass diese Vorschriften eingehalten wurden. Jeder von Staatsseite Verfahrensbeteiligte konnte und sollte selbst im »Kochbuch« nachschlagen, was zu tun war. So unterschied beispielsweise § 213 StGB (Republikflucht) die schwere von der minder schweren Republikflucht. Dieser Unterschied wirkte sich auf das Strafmaß aus. Gegenüber 1968[63] wurde in den 1970er-Jahren für die Republikflucht das Kriterium einer »Tat mit besonderer Intensität« hinzugefügt,[64] wobei die offiziellen Kommentare diese Intensität nur vage als einen »erheblichen physischen Aufwand« definierten.[65] Wo genau die Grenze lag, war weder dem Gesetz noch der offiziellen Kommentierung exakt zu entnehmen. Lediglich die interne Festlegung definierte die schwere Republikflucht eindeutig als eine gemeinsam mit anderen Personen beziehungsweise mit Werkzeugen begangene Flucht.

Infolge des 3. Strafrechtsänderungsgesetzes fanden die Leiterberatungen in so dichter Reihenfolge und so stark an dieser Thematik orientiert statt, dass sie förmlich als »Konsultativrat« tagten. Anhand von Problemen aus der Rechtsprechung wurden laufend interne Orientierungen herausgegeben, die für die Justizorgane, insbesondere die Gerichte, unmittelbar rechtswirksam werden sollten.[66] So wurde beispielsweise festgehalten, wie die §§ 106 StGB (»Staatsfeindliche Hetze«) und 220 StGB (nun öffentliche Herabwürdigung) genau zu definieren und voneinander abzugrenzen seien.[67] Pejorative Äußerungen nach § 106 StGB mussten sich gegen die »verfassungsmäßigen Grundlagen« der DDR richten.[68] Damit diese Einschränkung nicht zu eng interpretiert wurde, war klargestellt, dass darunter auch die ökonomischen Grundlagen, »Wissenschafts-, Bildungs- und Kulturpolitik« zu verstehen seien. »Hetze« könne sich auch nur »gegen Teilbereiche« dieser verfassungsmäßigen Grundlagen richten.[69] Eine Rolle bei der Subsumtion spiele auch die »objektive Schwere des Angriffs«.[70] Auch Tagebuchaufzeichnungen könnten »Grundlage für mündliche Hetze sein. Dieser Zusammenhang müsse aber nachgewiesen werden.«[71] Gerade diese Passage, die nicht öffentlich geäußerte Gedanken potenziell als Hetze strafbar machte, zeigt, wie konkret die Vorgaben in den geheimen Kommentierungen waren. Auf diese Weise sollten Unsicherheiten bei der Anwendung des Gesetzes in der Praxis verbindlich für alle Justiz- und Ermittlungsorgane beseitigt werden. Ähnlich wurde für eine andere Fallgruppe geregelt, der § 106 StGB könne auch in Tateinheit mit dem § 107 StGB (staatsfeindliche Gruppenbildung) angeklagt werden. Das sollte verhindern, dass Straftaten nach § 106 StGB mit dem geringer strafbewährten § 107 StGB abgeurteilt würden.

Die Formulierung derart filigraner juristischer Vorgaben, sofern sie den Gesetzen selbst nicht entnommen werden können, liegt in einem Rechtsstaat in der Verantwortung eines Gerichts, letztlich des Verfassungsgerichts. In gewisser Hinsicht substituierten die Leiterberatungen also die in der DDR fehlende Verfassungsgerichtsbarkeit. Aber gerade diese Form der Rechtsfindung und Rechtsetzung macht den Unterschied beider Rechtsordnungen deutlich. Niklas Luhmann hat – mit etwas anderen Worten – darauf hingewiesen, dass die rechtsstaatliche Verfasstheit eines Rechtssystems auch davon abhängt, wie die rechtliche Norm selbst zustande kommt.[72] Klassischerweise geschieht dies in Form vom Parlament beschlossener Gesetze und des Richterrechts. Es ist offenkundig, dass dieses Geheimgremium in der DDR, die Leiterberatung, das in enger Abstimmung mit dem zentralen Parteiapparat rechtliche Normen und ihre Auslegung festschrieb, geradezu das Gegenteil von dem verkörpert, was Luhmann als legitime Rechtsetzung beschreibt. In diesem Sinne war also das DDR-Recht an sich, sogar unabhängig von der Einzelentscheidung, grundsätzlich politisiert. Versuche, etwa mithilfe der Doppelstaat-Theorie von Fraenkel normenstaatliche und maßnahmenstaatliche Handlungen voneinander zu unterscheiden, sind daher problematisch.[73] Das maßnahmenstaatliche Vorgehen war oft Bestandteil der Norm selbst. Die Beschränkung des Rechts auf Freizügigkeit etwa steckte im § 213 StGB, der die Republikflucht ahndete. Deren Ahndung verlief normenkonform entsprechend dem geschilderten Gesetzes- und Kommentierungsapparat. Das interessantere und typischere Phänomen der späten DDR ist daher nicht die Regelverletzung beziehungsweise die »Normensimulation«,[74] sondern die Durchsetzung repressiver Maßnahmen durch die Justiz- und Ermittlungsorgane mithilfe eines Regelkataloges.

Den SED-Oberen war die Angreifbarkeit dieser Rechtsetzung durch die Hintertür offenbar bewusst. Gerichtsbeschlüsse oder Beschlüsse der Volkskammer wurden vorgegaukelt, wo in Wirklichkeit die Leiter- und Stellvertreterberatung mit dem zentralen Parteiapparat präjudiziert hatten. Um dies zu verschleiern, wurde es explizit abgelehnt, das Gremium durch ein Gesetz zu regeln und damit öffentlich zu machen. Damit sollte gewährleistet werden, dass »unsere Gegner […] keine Informationen darüber erhalten«,[75] die der Reputation der DDR hätten schaden können. Die Standpunkte und Informationen des Obersten Gerichtes wurden nur einem erlesenen Kreis zugänglich gemacht. Selbst den Anwälten wurden sie erst spät, unvollständig und nur personengebunden zugänglich gemacht. Den Beschuldigten waren sie nicht bekannt. Als geheim zu haltende Dienstinterna durften die Verteidiger sie nicht darüber informieren.[76] Da die Vertreter der Rechtspflegeorgane einschließlich des Anwalts zumindest einen Teil der Regelungen kannten, die Angeklagten jedoch nicht, wirkten die Verfahren auf diese oft so, als seien sie abgesprochen, auch wenn sie es im wörtlichen Sinne nicht waren.

IV. Das Beispiel Guben: Eine Leiterrunde auf Kreisebene

Abstimmungsrunden in Analogie zu den zentralen Leiterberatungen gab es auch auf Bezirks- und Kreisebene. Bislang sind diese Gremien kaum Gegenstand der Forschung gewesen. Dies hängt nicht zuletzt damit zusammen, dass sich die DDR-Justiz-Forschung bisher stark auf die Zentrale konzentriert hat.[77] Eine stärkere Beachtung lokaler Vorgänge würde das Verständnis über die politische Justiz in der SED-Diktatur deutlich bereichern. Dies deutet etwa ein Blick auf den Kreis Guben in den 1980er-Jahren an.[78] Die Leiterrunde, darunter der Kreisgerichtsdirektor, je ein Vertreter des Volkspolizeikreisamtes und der Kreisdienststelle des MfS, tagte in diesen Jahren unter Führung des Kreisstaatsanwalts. Anwesend war außerdem der Mitarbeiter für Sicherheit der SED-Kreisleitung. Auch wenn dessen Funktionsbeschreibung unscheinbar wirkte, waren solche Funktionäre in leicht variierender Bezeichnung üblicherweise persönliche Mitarbeiter des Ersten Sekretärs der SED-Kreisleitung, die sich auch um Justizfragen kümmerten. Insofern war eine unmittelbare Rückkoppelung des Gremiums an den höchsten Parteifunktionär im Territorium gegeben.

Bei diesen Abstimmungsrunden auf Kreisebene standen weniger die Normen an sich im Vordergrund, die, wie geschildert, zentral festgelegt wurden. Stattdessen ging es primär um die Schwerpunktsetzungen in Sicherheitsfragen und bei der Kriminalitätsbekämpfung. Das konnte auch politische Delikte im engeren Sinne betreffen. Bürger, die einen Ausreiseantrag gestellt hatten, sollten beispielsweise durch ein gutes Zusammenspiel des MfS, des Rates des Kreises und der Betriebe zur Rücknahme ihrer Anträge bewegt werden.[79] Die Runde beriet sogar konkrete Einzelfälle. So wurde erwähnt, dass ein namentlich genannter Bürger Schulden habe und wohl deswegen einen Ausreiseantrag gestellt habe. Da er eine örtliche Versorgungseinrichtung leitete, fand der Vorschlag Zustimmung, dass ihm besondere »Aufmerksamkeit« zu widmen sei.⁷⁸ In der Regel ging die Leiterrunde von bestimmten Problemlagen, Auffälligkeiten in der Kriminalstatistik beziehungsweise Fallhäufigkeit aus. Als probates Mittel zur Rücknahme der Ausreiseanträge wurde es nicht selten angesehen, Täter exemplarisch zu überführen, demonstrativ anzuklagen und zu verurteilen. Von daher widmete man sich weniger Staatssicherheitsverfahren, die in der Regel geheim abliefen, sondern Verfahren, die von einer justizpädagogischen Öffentlichkeitsarbeit begleitet werden konnten.[80] Diese regionalen Leiter legten also fest, wo Ermittlungsschwerpunkte gesetzt werden sollten, wo die Staatsanwaltschaft schnell ein Ergebnis präsentieren und das Gericht ein Exempel statuieren sollte. Das Ganze konnte dann in Kollektiven oder in der regionalen SED-Zeitung propagandistisch als Erfolg der Partei verkauft werden, die sich um die Sicherheit ihrer Bürger sorgte. Das war es, was die SED unter Erich Honecker unter »Rechtssicherheit« verstand:[81] der verlässliche Schutz von Leib, Leben und Eigentum der Bürger, komplementär zur Sozialpolitik Honeckers. Sicherheit im doppelten Sinne war das zentrale Versprechen der herrschenden Partei an die Staatsbürger der DDR in der Ära Honecker. Gerade an der regionalen Ausformung der Justizlenkung mithilfe der Leiterberatungen zeigt sich, dass die Justiz im SED-Staat noch stärker politisiert war, als es eine Beschäftigung mit der politischen Justiz im engeren Sinne in der Regel erwarten lässt. Der Radius der Politisierung von Justizentscheidungen betraf, selbst wenn die rechtlichen Normen beachtet wurden, wesentlich mehr Bereiche als nur die im eigentliche Sinne politischen Delikte. Und zumindest in der Ära Honecker war es nicht das MfS, sondern die Staatsanwaltschaft gemeinsam mit der SED und in Kooperation mit anderen Organen, die diesen Prozess anleitete.

V. Fazit

Resümierend ist festzuhalten, dass die Annahme von der Dominanz des MfS in Strafverfahren zumindest relativiert werden muss. Insbesondere der Staatsanwaltschaft kann eine relative Eigenständigkeit zugebilligt werden. Vor allem in der Ära Honecker hatte die Generalstaatsanwaltschaft auch im Bereich der politischen Strafjustiz maßgeblichen Einfluss auf die allgemeine Justizpolitik. In Einzelverfahren hatte das MfS als Untersuchungsorgan vor allem vor und bei Ermittlungsbeginn einen großen Spielraum, den es – wohl zusammen mit der Partei – im Sinne politischer und geheimpolizeilicher Opportunitätsentscheidungen nutzen konnte. Die Staatsanwaltschaft sorgte eher für die äußere Rechtskonformität, nachdem die Ermittlungen weitgehend abgeschlossen waren, und trug damit zum Trend der allgemeinen Verregelung der politischen Strafjustiz bei. Damit soll nicht bestritten werden, dass es Verfahren mit anweisungsähnlichen Vorgaben gab. Zumindest in der späten DDR war aber, insbesondere in den Massenverfahren gegen Personen, die die DDR verlassen wollten, eine solche Einzelintervention in den meisten Fällen unnötig und nicht erwünscht. Die Vorsteuerung der staatlichen Verfahrensbeteiligten fand vielmehr mithilfe der Normenabstimmung in den Leiter- und Stellvertreterberatungen und den flankierenden Kontrollmechanismen statt und wies den Prozessbeteiligten wie bei einem »Kochbuch« nur einen geringen, tolerierten Spielraum zu. Die Verfahrenspolitisierung bestand nicht in der Regelverletzung, sondern in der Durchsetzung der parteilich interpretierten Rechtsnorm. Als federführende Institution bei den Leiterberatungen spielte die Staatsanwaltschaft eine wichtige, keineswegs nur untergeordnete Rolle.